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O programa de recuperação de pastagens do Brasil e o real papel da pecuária na agenda climática

17 jun 2024, 12:10 - atualizado em 17 jun 2024, 19:49
pastagens pecuária
Para advogado e pesquisador da FGV, a incerteza quanto ao programa de recuperação de pastagens gira em torno dos recursos para financiamentos (Foto: Mapa)

A Contribuição Nacionalmente Determinada do Brasil no Acordo de Paris tem três grandes eixos centrais: combate ao desmatamento; incentivo aos biocombustíveis e uso do solo. O eixo de gestão e uso do solo deve ocorrer principalmente pela reparação de 12 milhões de hectares de florestas degradadas e de 15 milhões de hectares de pastagens degradadas.

No que se refere à reparação florestal, o Brasil conta com o Código Florestal (Lei Federal 12.651/2012). Nessa norma florestal é contemplada a reparação de áreas de florestas degradadas por meio dos Programas de Regularização Ambiental (PRA).

O PRA visa reparar Áreas de Preservação Permanente (APP) e de Reserva Legal (RL) degradadas dentro de imóveis rurais. De acordo com dados da academia e do Serviço Florestal Brasileiro, isso pode totalizar por volta de 22 milhões de hectares.

Portanto, a despeito de todos os gargalos de implementação do Código Florestal, o PRA, por si só, tem o potencial de contemplar a meta do Brasil de recuperação de florestal da sua NDC.

No quesito de pastagens degradas, até recentemente o Brasil carecia de uma política pública específica para esse tema. Esse problema foi corrigido com o Decreto Federal 11.815/2023, instituindo o Programa Nacional de Conversão de Pastagens Degradadas em Sistemas de Produção Agropecuários Florestais e Sustentáveis (PNCPD).

Apesar do nome gigantesco, esse programa tem o objetivo claro e direto de recuperar as pastagens degradadas do país. Hoje estima-se que o Brasil tenha por volta de 28 milhões de hectares de pastagens degradas, ou seja, o PNCPD, se eficaz, possibilitará que o Brasil também atinja suas metas de recuperação de pastagens na sua NDC – o programa tem relação direta com a descarbonização da economia brasileira no campo.

O PNCPD está desenhado para funcionar em um sistema de financiamento público, visando trabalhar com 40 milhões de hectares de pastagens degradas ou de baixa produtividade – o pecuarista terá financiamento para recuperar ou melhorar suas pastagens.

Para isso, o decreto estabelece a criação do Comitê Gestor Interministerial, com a prerrogativa de definir os eixos, metas e ações do programa, principalmente os critérios e os requisitos para acesso aos financiamentos. Esse Comitê já foi formado (Portaria 3 de janeiro de 2024 do MAPA) e teve a sua primeira reunião em janeiro de 2024.

A adesão ao PNCPD terá critérios de elegibilidade. A norma dá ênfase para o uso de outros instrumentos do ordenamento ambiental, em especial o Cadastro Ambiental Rural (CAR) e regularidade perante o Código Florestal (i.e., PRA). Adicionalmente, há a exigência de que as emissões de gases de efeito estufa sejam comprovadamente reduzidas e/ou sem aumento em até 10 anos do ingresso no programa.

Neste sentido, a forte ligação com as exigências do Código Florestal é pertinente, uma vez que a sustentabilidade no campo se dará da combinação de florestas com pastagens recuperadas.

Recuperação de pastagens nos EUA e no Farm Bill

A título de direito comparado, os Estados Unidos (EUA) possuem o Farm Bill. Se trata de um programa renovado a cada 5 anos (algo que ocorre desde 1933) em que o Congresso Americano disponibiliza um orçamento a ser gasto com a agropecuária do país, com foco em incentivos fiscais, pagamentos e financiamento de diversas modalidades.

No Farm Bill de 1985 foi adicionado um conjunto de dispositivos endereçando a preservação Ambiental – o Conservation Title. Hoje o Conservation Title conta com um orçamento de US$ 58 bilhões de dólares aprovados pelo Congresso Americano.

Dentro do Conservation Title existe o Working Land Programs. O Working Land Programs não usa de restrição ao uso do imóvel (como APP e RL no caso do Brasil), ele tem como base a melhoria do meio ambiente por meio de boas práticas agrícolas. Ele proporciona assistência técnica e financeira para que os produtores interessados adotem boas práticas na sua respectiva produção agropecuária e cultura, inclusive a melhora e recuperação de pastagens degradadas.

Ou seja, os EUA usam um programa rural de pagamentos públicos, tendo como contrapartida boas práticas na agropecuária, levando a maior sustentabilidade do imóvel rural – ou seja, nada mais que um programa de pagamento por serviços ambientais público.

Para participar desse programa, se verifica a elegibilidade do produtor, caso aprovada pela autoridade competente, firma-se um contrato do produtor com o governo, de forma que esse faça emprego de boas práticas acordadas previamente e seu monitoramento, em troca das verbas do programa.

Caso as cláusulas contratuais e obrigações não sejam cumpridas por parte do produtor, há o cancelamento do programa e até reembolso dos valores pagos. Igualmente, a própria renovação contratual serve de instrumento de verificação dos resultados das boas práticas

O caso americano é um exemplo de pagamento por serviços ambientais bem-sucedido e deve ser observado no caso da recuperação de pastagens degradadas no Brasil, especialmente a sua estrutura e processo: um órgão gestor, compromissos firmados por contratos, emprego de boas práticas/recuperação de pastagens e benefício financeiro. O Brasil pode analisá-lo como exemplo para os quesitos de contratos, valores e estrutura.

De onde virão os recursos do programa de recuperação de pastagens?

O PNCPD até o momento tem grande potencial de se tornar um PSA de sucesso e muito eficaz na redução de emissões da pecuária brasileira. Mas para isso, ainda precisa muito trabalho, o qual, conforme o decreto, é de grande responsabilidade do Comitê Interministerial – ou seja, o decreto do PNCPD por si só não é implementável do ponto de vista operacional.

Outra questão essencial é a falta de clareza das fontes dos recursos a serem disponibilizados para financiamentos – aqui é importante diferenciar que no caso americano do Farm Bill ocorre um pagamento por serviços ambientais clássico (produtor ganha para recuperar as pastagens), enquanto PNCPD haverá financiamento, em que o produtor deverá pagar juros por isso (não é um valor dado para a recuperação das pastagens, é um empréstimo).

Nesse sentido, o real papel da pecuária na agenda climática se dará por meio de políticas regulatórias ambientais concretas, em conjunto com o Código Florestal, como a PNCPD. Apesar do PNCPD ter os desafios acima apresentados, ele de fato pode implementar um sistema próximo a um PSA voltado para produção de carne brasileira, aumentando inegavelmente o estoque de carbono do pasto, reduzindo as emissões de metano do rebanho e, ao mesmo tempo, beneficiando o produtor responsável.

 

Advogado e pesquisador do Observatório de Bioeconomia da Fundação Getulio Vargas. Doutor e Master of Laws em Direito Ambiental pela Pace University School of Law, Mestre em Direito dos Negócios na Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (FGVLaw).
Advogado e pesquisador do Observatório de Bioeconomia da Fundação Getulio Vargas. Doutor e Master of Laws em Direito Ambiental pela Pace University School of Law, Mestre em Direito dos Negócios na Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (FGVLaw).
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