Seguro Rural: Oportunidades e riscos do PL 2951/2024

(iStock.com/Stephen Barnes)

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O seguro rural constitui um instrumento fundamental para a gestão de riscos no setor agropecuário, especialmente com a intensificação dos eventos climáticos extremos.

No entanto, o modelo brasileiro de seguro rural apresenta limitações, como a ausência de uma legislação que imponha a obrigatoriedade de contratação, a falta de padronização contratual plena e a fraca integração com instrumentos de política climática internacional.

Nesse sentido, o Projeto de Lei nº 2.951/2024, de autoria da senadora Tereza Cristina (PP – MS), propõe a criação de um Fundo de Catástrofe para apoiar o seguro rural, em linha com diretrizes de adaptação discutidas nas conferências do clima da ONU, especialmente na COP26. O fundo visa ampliar a capacidade de cobertura das seguradoras diante de eventos catastróficos e generalizados, reduzindo os riscos para produtores e ampliando a oferta de seguros.

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Contudo, o PL 2.951/2024, em sua redação atual, pode não suprir as principais fragilidades do sistema atual. Embora exija a adesão das seguradoras ao Fundo como condição para acesso à subvenção pública, a contratação do seguro por parte dos produtores permaneceria facultativa.

Também, o projeto não prevê expressamente um contrato-padrão nacional para as apólices de seguro rural em Lei, o que compromete a uniformidade regulatória, a transparência e a eficiência do sistema. A multiplicidade de produtos e de cláusulas dificulta a comparação entre seguradoras, gera incerteza na liquidação de sinistros e reduz a confiança dos produtores.

Seguro Rural nos Estados Unidos: Lições a serem aprendidas

A título de Direito Comparado, o modelo americano oferece aprendizados relevantes. Nos Estados Unidos a cobertura de risco catastrófico (CAT coverage) é exigida para produtores que desejam participar de programas federais de apoio agrícola (condicional ao acesso do subsídio).

Embora essa exigência não decorra diretamente de Lei — nem no Federal Crop Insurance Act nem no Farm Bill — ela surge da aplicação conjunta de normas infralegais vinculativas (decretos, portarias etc.), como o formulário AD-1026 e as Basic Provisions da Risk Management Agency (RMA), que atuam como condições contratuais uniformes nacionalmente. Nos Estados Unidos há padronização do contrato de seguro rural.

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Desde 1984, essa interpretação regulatória foi amparada pela jurisprudência Chevron v. NRDC, em que a Suprema Corte dos EUA concedia deferência interpretativa às agências federais, desde que suas interpretações legais fossem razoáveis – agências tinham maior discricionariedade em seus regulamentos, a despeito de dispositivos claros na Lei. Por consequência, essa decisão permitia que exigências como a CAT coverage fossem sustentadas exclusivamente por atos administrativos, sem previsão expressa em Lei.

Esse cenário mudou com a decisão da Suprema Corte no caso Loper Bright v. Raimondo em 2024, que revogou a jurisprudência do caso Chevron, abrindo caminho para que os tribunais revisem de forma mais incisiva os regulamentos administrativos. Embora os efeitos práticos da decisão ainda estejam acontecendo, é possível que exigências infralegais — como a obrigatoriedade do CAT coverage — se tornem mais vulneráveis a questionamentos judiciais, especialmente se não forem ancoradas em base legal explícita. Ainda assim, trata-se de uma hipótese que dependerá da atuação judicial concreta e não de um enfraquecimento automático da estrutura vigente.

Essa experiência americana oferece uma lição regulatória para o Brasil. A ausência de previsão legal expressa sobre a obrigatoriedade do seguro rural no PL 2.951/2024 deixa margem para que sua implementação futura dependa exclusivamente de normas infralegais. Essa necessidade de maior detalhamento regulatório futuro também traz o risco de insegurança jurídica decorrente da indefinição legal e da ausência de diretrizes mínimas sobre padronização regulatória e contratual.

Seguro rural no Brasil como instrumento da agenda do clima e expectativas

Por fim, é importante destacar que o seguro rural tem sido amplamente reconhecido como instrumento-chave das estratégias internacionais de adaptação climática. A UNFCCC e a Iniciativa InsuResilience recomendam sua expansão em países em desenvolvimento como mecanismo de resiliência agrícola e segurança alimentar.

Ao fortalecer seu marco legal, o Brasil não apenas reduz a vulnerabilidade do setor agropecuário, como também se alinha ao Acordo de Paris e amplia sua capacidade de acesso a fundos internacionais de financiamento climático, como o Fundo Verde para o Clima.

Nesse sentido, o PL 2.951/2024 representa um avanço relevante, mas ainda insuficiente. Para consolidar o seguro rural como política pública estruturante, será necessário que o legislador brasileiro adote uma abordagem mais robusta, ancorada em obrigações legais claras, em modelos contratuais padronizados e em uma regulação técnica bem fundamentada.

A experiência americana — inclusive com seus atuais desafios — oferece lições importantes sobre os limites e as potencialidades de uma política de seguros ancorada em segurança jurídica, previsibilidade regulatória e alinhamento climático internacional.