Reforma tributária, minirreforma ou quase reforma? Um olhar em perspectiva para a PEC 45

Nos últimos dias, não se falou em outra coisa no Brasil. A Proposta de Emenda Constitucional nº 45 de 2023, a chamada reforma tributária, foi aprovada na Câmara Federal e agora tramita no Senado.

Assim, a nossa coluna dessa quinzena tentará abordar as propostas objeto da dita “reforma” em perspectiva, procurando levar em consideração os principais pontos tratados na chamada PEC 45.

Dessa maneira, partimos do olhar mais prático de quem se debruçou sobre o texto por dever de ofício e acabou se surpreendendo com o que encontrou durante estudo do que fora aprovado na Câmara Federal e que, muito importante ressaltar, ainda pende de tramitação e aprovação no Senado Federal para ser finalmente considerado como promulgado e vigente.

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Em primeiro lugar, é importante mencionar que a reforma proposta pela PEC 45, muito aquém de tratar-se de uma “reforma tributária” propriamente dita, poderia ser vista, no máximo, como uma tentativa de reforma pontual (com suposta simplificação de normas de incidência e cobrança) da tributação incidente sobre a circulação de mercadorias e serviços, ou seja, uma “reforma da tributação sobre o consumo” ou “minirreforma tributária do consumo”.

Objetivo principal da reforma tributária

No texto da reforma tributária se procurou, basicamente, tratar da substituição de vários dos tributos hoje incidentes sobre as operações de circulação de mercadorias e serviços, como o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), PIS/COFINS, contribuições incidentes sobre as vendas de mercadorias e serviços, ambas de competência do Governo Federal.

Além dessas, buscou-se substituir também o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) por dois tributos apenas, o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) – que, a rigor, abrangeriam e substituiriam o IPI, o ICMS, o PIS/COFINS e o ISSQN.

No mais, a tal reforma procurou trazer uma nova “governança constitucional” que sustentaria a cobrança do IBS e da CBS com a participação da União Federal, Estados da federação e dos quase 5.700 municípios existentes no Brasil, através da criação de um Conselho Federativo – uma espécie de “Super CONFAZ” (Conselho Nacional de Política Fazendária).

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Ocorre que a proposta aprovada tampouco detalha como esse novo Conselho Federativo poderia funcionar com quase 5.700 membros, legislar, debater as questões de sua competência e até votar para definir como implementar as suas deliberações na prática que, em tese, seriam relacionadas à cobrança desses novos tributos pelos entes da federação.

Dessa forma, foi deixada na mão do legislador complementar e ordinário a árdua tarefa de viabilizar a tal reforma tributária que deixa para depois – somente após o ano de 2026, com a suposta entrada em vigor da cobrança desses novos tributos – a sua efetiva operacionalização.

Sob esse aspecto podemos até dizer que a “minirreforma” transforma-se em uma “quase reforma” já que, apesar de ensaiar a consolidação e mudança dos tributos sobre circulação de bens e mercadorias em dois, o IBS e a CBS. Além disso, deixa para adiante, após 2026, o início do processo de substituição dos tributos “velhos” pelos “novos”, e silencia sob como se daria esse processo, o que traz mais dúvidas do que soluções para os diversos operadores do mercado e, portanto, também para os contribuintes integrantes da cadeia agroindustrial.

Objetivos pontuais da reforma tributária

Parece que a reforma tributária procurou manter os benefícios existentes de redução de alíquotas sobre circulação dos insumos, como sementes, fertilizantes e demais implementos para a produção agropecuária, além de tentar manter inalterada a incidência sobre a renda do pequeno e médio agricultor ou pecuarista, bem como de alguns outros setores como educação, produção artística etc.

Ademais, a reforma pontualmente acabou por prever a incidência do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), também de competência estadual, para lanchas, aviões e outros veículos auto propulsores, porém, sem determinar como se daria essa cobrança, deixando ao crivo dos estados essa definição, o que preocupou o setor de máquinas agrícolas tão relevante para a mecanização no campo e crescimento do setor agropecuário.

A reforma procurou estabelecer uma possível cobrança de um denominado “imposto seletivo” sobre produtos supostamente nocivos ao meio-ambiente e saúde, que a rigor, já existe. As alíquotas do IPI, por exemplo, são graduadas com base em seletividade dos bens e produtos industrializados para tributar, por exemplo, cigarros, bebidas alcóolicas e outros produtos similares com alíquotas mais gravosas em comparação com itens da cesta básica, também sem determinar como isso se daria e em quais termos exatamente se estabeleceria tal cobrança, uma “quase reforma” também nesse particular.

Perspectivas e ponderação

Enfim, talvez a tentativa de se fazer uma efetiva “Reforma Tributária” tenha malogrado, na medida em que o Brasil precisa necessariamente fazê-la, principalmente para poder integrar-se à Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Isso porque foi convidado em janeiro de 2022, a iniciar o processo de harmonização de sua legislação fiscal para aderir ao órgão internacional, sendo certo que alguns dos setores mais importantes da economia brasileira, precisam ser tratados com racionalidade dentro desse contexto.

Desta forma, uma reforma que leve em conta, não somente essa necessária harmonização da legislação fiscal brasileira para os padrões das nações integrantes da OCDE, como também a importância dos negócios e da produção de riquezas na Cadeia Agroindustrial, tanto “dentro” quanto “fora” da porteira, precisa ser efetivamente discutida e tratada nessa rodada no Senado Federal, de modo que o objetivo de uma verdadeira reforma tributária – partindo-se do que já temos aprovado na Câmara Federal ou não – seja devidamente atingida.

É preciso racionalizar a carga fiscal, distribuindo-a, efetivamente, com justiça fiscal e equidade pela sociedade brasileira como um todo, em benefício do trabalho, do emprego e do desenvolvimento dos diversos setores em que se apoiam a economia brasileira, com respeito aos seus marcos regulatórios e políticas setoriais vigentes.